Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

их выживанием, большинство независимых профсоюзов, скорее всего, были обречены на отмирание, что еще больше ослабляло зарождающееся в России гражданское общество и подрывало потенциал межпрофсоюзной конкуренции, которая могла бы послужить стимулом для увеличения пробивной способности профсоюзов. Россия осталась с либерализованным трудовым кодексом и одной крупной, слабой, проправительственной профсоюзной федерацией.

Пенсионная реформа

Администрация Путина также возродила пенсионную реформу, которая ранее стала источником разногласий в правительстве Ельцина и была отложена с приближением финансового кризиса 1998 года (см. главу 3). Существующая государственная система с оплатой по мере поступления в основном опиралась на обмен между поколениями; заработная плата нынешних работников облагалась налогом, чтобы платить нынешним пенсионерам. Реформаторы предложили частичную приватизацию, введение рыночных или накопительных (кумулятивных) механизмов, в рамках которых работники откладывали бы средства на собственную пенсию, частично за счет инвестирования пенсионных взносов, а выплаты зависели бы от накоплений на личных счетах. Индивидуальные накопительные пенсионные механизмы широко и активно пропагандируются МФИ как способ ослабления растущего демографического давления на системы с оплатой по мере поступления, вызванного старением населения [World Bank 1994].

Переход к накопительной системе ограничивает роль и ответственность государства в пенсионном обеспечении, его возможности по перераспределению пенсионных доходов, а также возможности пенсионеров вести политические переговоры о выплатах[221]. Накопительные пенсионные механизмы переносят ответственность и риски на индивидуумов. В экономической сфере накопительные механизмы создают рынки социального страхования, повышая роль и возможности частного финансового сектора. В странах с развивающейся экономикой, особенно в тех (например, в России), которые остро нуждаются в инвестициях, пенсионные накопления могут служить источником углубления рынков капитала и финансирования экономического развития. Как снижение бюджетного давления, так и возможность углубления рынков капитала побудили Министерство экономического развития уделить пенсионной реформе первоочередное внимание.

С самого начала реализации программы Грефа пенсионная реформа спровоцировала глубокие конфликты в администрации Путина. Наиболее заметное разногласие возникло между Министерством экономического развития и торговли, представленным заместителем министра (и бывшим архитектором пенсионной реформы администрации Ельцина) Дмитриевым и руководителем Пенсионного фонда Зурабовым. Пенсионный фонд был создан в 1991 году, когда система перешла от бюджетного финансирования к финансированию на основе заработной платы и в целом рассматривалась как неуправляемая или коррумпированная. Реформа угрожала Пенсионному фонду эрозией его роли в пенсионном обеспечении и утратой контроля над взносами, которые начали бы поступать на частные инвестиционные счета. В этом очевидном случае политики «победитель получает все» Зурабов сопротивлялся приватизации, настаивая на продолжении государственного сбора и распределения взносов в Пенсионный фонд. Дмитриев, Греф и Минэкономразвития отдавали предпочтение крупной накопительной составляющей и опоре на механизмы частных инвестиций, что минимизировало бы пенсионное давление на федеральный бюджет, а также максимизировало перспективы инвестирования средств в экономику. Пенсионная война между этими двумя государственными органами, во многом обусловленная различными институциональными интересами, оказала значительное влияние на ход переговоров о реформе[222]. Деловые и финансовые интересы, в первую очередь РСПП и добровольные негосударственные пенсионные фонды, легализованные в середине 1990-х годов, поддерживали накопительную систему.

В марте 2001 года Путин создал специальный консультативный механизм – Национальный совет по пенсионной реформе – для урегулирования этого и других споров. Совет обеспечивал представительство широкого круга интересов, включая ФНПР, группы ветеранов и инвалидов, а также деловые и финансовые группы, предположительно давая возможность высказаться трудовым, деловым и общественным организациям[223]. Зурабов утверждал, что совет был создан для достижения консенсуса между народом и исполнительной властью по вопросам пенсионной реформы. Однако совет был в значительной степени ориентирован на правительственных акторов: он был создан на поздних стадиях процесса выбора политики и в целом рассматривался как механизм разрешения внутриправительственных споров, а не содействия общественному диалогу. По словам эксперта при Комитете Думы по социальной политике, «депутаты [Думы] в Совете составляют меньшинство; тон дискуссии задают министерства и Пенсионный фонд»[224]. Совету удалось достичь компромисса и выработать несколько рамочных законодательных актов, которые были быстро одобрены Думой, опять-таки, с оппозицией только со стороны левых партий (см. таблицу 4.4). Он служил эффективным внутриправительственным примирительным механизмом по всем вопросам, за исключением наиболее спорных элементов реформы – размера инвестиционных пенсионных счетов и управления ими. Заседания совета также вызвали у депутатов, специалистов и других участников процесса обеспокоенность тем, что российские рынки остаются слишком нестабильными и плохо регулируемыми, чтобы обеспечить долгосрочное пенсионное обеспечение.

Конфликт и переговоры по механизму инвестирования продолжались более года, несмотря на активную поддержку со стороны правительства. Деловые и финансовые интересы активно лоббировали, чтобы получить доступ к финансовым возможностям, обещанным приватизацией, в то время как Зурабов лоббировал их недопущение[225]. Окончательный вариант законодательства был компромиссом. В новой пенсионной системе сохранялся основной перераспределительный компонент – гарантированный минимальный размер пенсий, который со временем должен был снизиться в реальном выражении. Первоначально реформа перенаправила на инвестиционные счета часть пенсий (2–3 процента от общего 28-процентного налога на заработную плату), которая оставалась небольшой по международным стандартам, но со временем должна была увеличиться [World Bank 2002d]. Пенсионеры могли выбрать, хранить ли эти деньги в государственном фонде или инвестировать их в частном порядке. Большинство выбрало первый вариант.

Эта крупная пенсионная реформа была проведена при минимальном участии общества. В любом случае у пенсионеров не было значительных общенациональных организаций, которые могли бы озвучить их интересы. По словам представителя Всемирного банка, который следил за этим процессом,

…организации пенсионеров невелики. Самое заметное, что они инициируют, – это обращение в суд; именно этим они и занимаются большую часть времени. Они неспособны к стратегическому планированию. <…> Организации работодателей обладают гораздо большей властью и участвовали во всех обсуждениях[226].

Роль профсоюзов и Министерства труда – институтов, которые обычно защищают распределительный подход в переговорах по пенсионной реформе, – была невелика, хотя профсоюзы и поддерживали позицию Пенсионного фонда. Министерство труда не играло активной роли в предоставлении идей или формировании содержания проектов. Законодатели оказывали определенное сопротивление наиболее радикальным предложениям об инвестиционных фондах, что способствовало сдерживанию исполнительной власти в реализации ее либеральной повестки. Но социальные последствия привлекали к себе весьма ограниченное внимание. Реформа, скорее всего, повлечет за собой будущие издержки для больших групп пенсионеров, особенно женщин и низкооплачиваемых работников, которые окажутся в невыгодном положении в системе индивидуальных накопительных счетов. Женщины к тому же проиграют, потому что по новой системе больше не будет предоставляться трудовой стаж за время учебы и ухода за детьми. Женские организации действительно мобилизовались против реформы, но в Думе они добились только слушаний в Комитете по делам женщин[227].

Реформа была задумана так, чтобы не ударить по кошельку нынешних пенсионеров.