Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Администрация признала, что слишком быстро отняла у людей слишком много. И хотя она в принципе продолжала поддерживать реформу, она пошла на многочисленные уступки, существенно повысив пенсии, увеличив федеральные ассигнования на компенсационные выплаты и разрешив такое количество исключений из ФЗ-122 и освобождений от его действия, что основная рационализирующая направленность монетизации была подорвана[243]. Некоторые регионы отказались от реформы, а другие увеличили выплаты или создали смешанную систему; федеральным бенефициарам был предложен выбор между деньгами и социальным пакетом. Отдельные льготы были монетизированы, но полученная в результате система, оставшаяся фрагментированной и непрозрачной, характеризовалась различными региональными практиками и сохраняющимся преобладанием унаследованных, неадресных субсидий.

Эпизод с монетизацией показал границы возможной либерализации в российской политии, даже для изолированной элиты с послушным законодательным органом. Обычно спокойное общество мобилизовалось на борьбу с массовым навязыванием немедленных, ощутимых затрат очень большому кругу общественных конституентов. Сильная экономика, наличие государственного профицита и выросшего за счет нефтяных прибылей Стабилизационного фонда поставили под вопрос целесообразность реформы. Только масштабные репрессии против социально уязвимых слоев населения могли бы подавить протесты. Вместо этого реформа была свернута и сменилась более затянутым процессом постепенного пошагового урезания старой системы. Фрагментированная бюрократическая среда России, особенно в федерально-региональных отношениях, а также народное сопротивление блокировали любую серьезную рационализацию политики социальной помощи.

Политические балансы и модели влияния

Я возвращаюсь к ключевым вопросам этой книги: какое влияние на изменение государства всеобщего благосостояния в условиях слабой переходной демократии в России оказывала политика? Кто влиял на принятие решений о сокращении, сохранении или перестройке системы в период восстановления экономики? В таблице 4.1 обобщены внутриполитические балансы и модели влияния на либеральную реструктуризацию в путинские годы (2000–2003). Как видно из таблицы 4.1, в этот период усилились прореформенные силы, обладавшие теперь единым либеральным правительством и проправительственным парламентским большинством. Реформистские элиты социального сектора оказывали умеренное влияние в качестве советников правительства, хотя политический процесс стал более централизованным, чем в начальный период радикальной либерализации 1991–1993 годов. МФИ практически не играли непосредственной роли, но оказывали сильное остаточное влияние на политику реформ. Интересы государства всеобщего благосостояния были слабы из-за упадка представительной функции законодательного органа. Государственнические заинтересованные стороны – как элиты социального сектора, так и бюрократия – имели ограниченное влияние в переговорах в защиту своих узких институциональных интересов, формируя модель либерализации, согласованную главным образом внутри элиты.

Как показывает приводящийся здесь ситуационный анализ, в этот период российскому правительству удалось добиться одобрения мер по либерализации по основным направлениям деятельности государства всеобщего благосостояния. В период между 2000 и 2004 годом законодательная власть ослабила формальные требования по вопросам гарантий занятости, прерогатив профсоюзов и защите занятости женщин. Она снизила ответственность государства за будущее пенсионное обеспечение и ввела рыночные инвестиционные счета. Были начаты реформы, расширившие механизмы софинансирования и страхования, приватизацию и конкуренцию в области здравоохранения и образования. Менее успешные усилия были предприняты в отношении отказа от субсидий и льгот. Таким образом, правительству удалось переориентировать российское государство всеобщего благосостояния, переведя его с унаследованной государственнической модели на модель, в большей степени отвечающую рыночным условиям[244]. (См. таблицу 3.5, где приведены результаты по различным направлениям политики.)

Эти реформы являлись проектом исполнительной власти, разработанным, с привлечением экспертов, узким комитетом и принятым довольно уступчивой Думой. Дискуссии о политике реформ вращались в основном вокруг интересов элиты и государства или (в лучшем случае) экспертно-технократической концепции общественных интересов. По словам человека, глубоко вовлеченного в реформы,

…основная слабость российской политической жизни заключается в том, что поставщиками вариантов является узкая группа экспертов и высокопоставленных чиновников; социальная политика [должна быть] совокупностью ответов на различные вызовы, интересы, озвучиваемые обществом. В России мало кто поддерживает эти идеи. Большая часть общества находится вне этой картины. Главная проблема заключается в отсутствии спроса – люди не готовы. В ельцинский период было некоторое общественное давление на власть, потому что была мощная оппозиция в парламенте, а отсюда пусть и примитивная, но сильная артикуляция. Теперь она маргинализирована[245].

В большинстве областей в политике реформ доминировали заинтересованные стороны, представляющие элиту, и их интересы учитывались. Защита солидаристских ценностей и более широких общественных интересов в государстве всеобщего благосостояния была очень слабой. Важно, однако, отметить, что и законодательная власть, и правительство при этом опирались на стратегии задержки, запутывания и уклонения от ответственности, которые знакомы по исследованиям сокращения роли государства всеобщего благосостояния в демократических системах. Направление изменений в сторону либеральной модели, подразумевающей меньшие затраты в сфере всеобщего благосостояния и влекущей за собой издержки для большинства социальных групп, несколько затушевывалось постоянными заявлениями правительства о небольших, но регулярных повышениях пенсий, минимального размера оплаты труда и других государственных социальных выплат после кризиса 1998 года. Наложенные обществом ограничения на жилищную реформу и особенно на сокращение пособий, которые было невозможно затушевать, оказались гораздо сильнее. Короче говоря, подтверждается версия аргумента, предложенного Полом Пирсоном: по-видимому, существует некоторое сдерживающее обратное влияние на изменения государства всеобщего благосостояния, налагающее немедленные и ощутимые издержки на широкие группы населения даже в условиях полуавторитарного государственного устройства России [Pierson 1994].

Активная роль Всемирного банка, как уже отмечалось, в этот период была ослаблена, но его более ранние вмешательства во многом повлияли на происходящее. Представляется, что собственная оценка банком его воздействия на Россию в течение 1991–2001 годов достаточно хорошо отражает реальность:

СЕ A (Country Assistance Evaluation – Оценка помощи стране) определяет результаты большинства операций, проведенных при поддержке банка, которые были закрыты и оценены в 1991–2001 годах, как неудовлетворительные, но отмечает, что рейтинги устойчивости выше, чем рейтинги результатов, поскольку после 1998 года были применены многие уроки, извлеченные из операционных и аналитических рекомендаций банка. <…> Банк стал основным внешним партнером по <…> формированию повестки социальной реформы, и правительство переняло многие из рекомендованных банком направлений политики [World Bank 2002b].

Российский опыт показывает, что соблюдение рекомендаций обуславливается прежде всего не финансовой зависимостью от МФИ, а внутренними политическими интересами и соотношением сил. Модель либерального государства всеобщего благосостояния, внедряемая МФИ, оказала глубокое влияние на реформирование российского государства всеобщего благосостояния, однако это воздействие было сложным образом переосмыслено в рамках внутренней политики.

Программы и приоритеты реформы социального благосостояния определялись Министерством экономического развития и торговли и, в меньшей степени, Министерством финансов – государственными акторами, основными задачами которых являлись инвестиции и развитие предпринимательской среды. Первыми были организованы реформы, наиболее важные для модели развития: либерализация Трудового кодекса; пенсионная реформа, способствующая потенциальному созданию инвестиционных фондов; жилищная реформа