Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

«жесткие» авторитарные режимы. Несмотря на то что политика реформирования льгот в России предполагает механизм ограниченной подотчетности перед избирателями в полуавторитарном государстве, в целом небольшая выборка в этой книге не подтверждает выводы Рудры и Хаггарда. Россия, наиболее политически конкурентоспособная из трех стран, в обеспечении всеобщего благосостояния является чем-то средним. В Беларуси и Казахстане конкуренция на выборах жестко контролируется, но Беларусь, которая поддерживает наибольшие расходы по обеспечению благосостояния, обычно классифицируется как политически наиболее репрессивная. По крайней мере в этих трех случаях степень конкурентоспособности в рамках полуавторитарных режимов не объясняет сравнительных результатов изменения государства всеобщего обеспечения, и мои исследования указывают на необходимость рассматривать коалиции внутри исполнительной власти в полуавторитарных государствах. Литература о государствах всеобщего благосостояния в условиях авторитаризма и полуавторитаризма остается очень ограниченной, даже несмотря на то, что число таких режимов растет. Дополнительные исследования должны привести к лучшему пониманию их политики всеобщего благосостояния.

В целом растущий объем литературы распространяет изучение политики всеобщего благосостояния на сравнительно малоизученные демократизирующиеся и авторитарные государства, как правило, ставя под сомнение экономические детерминистские аргументы. Эти работы представляют собой, как говорит Вонг о своем исследовании Тайваня и Южной Кореи, «мощный ответ на экономический детерминизм тезиса о глобализации» [Wong 2004: 172][280]. Их авторы в целом согласны с тем, что внутренние политические факторы играют ключевую роль в определении результатов благосостояния, что аргумент «политика имеет значение» выходит далеко за рамки ОЭСР.

Дееспособность государства также имеет значение: социально-либеральные и информализованные посткоммунистические государства всеобщего благосостояния

Влияние дееспособности государства на реформу всеобщего благосостояния является второй центральной темой данной книги. Все посткоммунистические страны пострадали от снижения дееспособности государства. Польше и Венгрии, однако, удалось существенно восстановить свою налоговую и административную дееспособность по мере их перехода к рыночной экономике к концу 1990-х годов. Эти восстановленные возможности сыграли ключевую роль в их способности финансировать государственные расходы, поддерживать практически всеобщий доступ к социальным услугам и управлять сложными либеральными моделями благосостояния, такими как оказание социальной помощи с учетом материального положения. Россия и Казахстан, напротив, пострадали от большего снижения своей дееспособности в области налогообложения, распределения доходов и регулирования. Уровень информализации и коррупции в их экономике в целом оставался значительно выше, чем в других странах. В обоих государствах модели социальных расходов спонтанно переместились из государственного сектора в частный, значительная часть общества оказалась лишена доступа к благосостоянию, а большие доли социальных секторов были формально или стихийно приватизированы.

Один из моих основных выводов заключается в том, что либерализация в сочетании с сильной или слабой налоговой, административной и политической дееспособностью привела в этих странах к появлению различных типов государства всеобщего благосостояния: социально-либерального типа в Польше и Венгрии, в котором сочетаются государственные и рыночные механизмы, и нового информализованного типа в России и Казахстане, в котором неформальные механизмы, не регулируемые ни государством, ни рынками, влияют на все функции государства всеобщего благосостояния (см. таблицу 1.4). Этот новый тип порождается сочетанием либеральной реструктуризации со слабой налоговой и регуляторной дееспособностью государства.

Социально-либеральное государство всеобщего благосостояния сочетает в себе элементы государственнической и рыночной моделей. Данные, представленные в главе пятой, показывают, что Польша и Венгрия в значительной степени соответствуют такой модели. Сочетание государственных и частных услуг присутствует в здравоохранении и образовании, пенсионном и медицинском страховании. Социальные услуги широко доступны, а адресность социальной помощи по уровню бедности существенна. Эти государства социального обеспечения более либеральны (то есть приватизированы и используют механизмы социальной помощи с учетом материального положения), чем социал-демократическая модель Эспинг-Андерсена, и они не опираются на действующие институты трехстороннего договора или социального партнерства, обычно ассоциирующиеся с европейской социал-демократией. В то же время степень их либерализации остается ограниченной. Они сохраняют доминирующее положение в общественном обеспечении и широкий охват социальным страхованием. Название «социально-либеральное» призвано отразить такое сочетание.

Общие показатели эффективности правительства в этих государствах всеобщего благосостояния относительно высоки. Юридически закрепленные социальные услуги широко доступны, а адресность социальной помощи по уровню бедности достаточно эффективна. Это не означает отсутствия неформальных процессов в польских и венгерских государствах всеобщего благосостояния. В действительности имеются свидетельства значительных неформальных платежей медицинским работникам, коррупции в системе социального обеспечения, а также неформального контроля над доступом к социальным услугам, особенно в случае Польши [O’Dwyer 2006]. Все посткоммунистические системы всеобщего благосостояния на практике сочетают в себе государственные, рыночные и неформальные механизмы. Однако в информализованных государствах неформальные операции и крупномасштабная неспособность государства предоставлять обязательные льготы или регулировать приватизированные услуги преобладают во всех аспектах обеспечения всеобщего благосостояния.

Информализованные государства всеобщего благосостояния берут свое начало в обширной инфраструктуре и переукомплектованности социальных секторов коммунистической эпохи. Они возникли в результате сочетания крупного государственнического наследия, краха государственного финансирования и слабого государственного контроля над приватизацией и регулированием социальных услуг. Когда рецессии в этих государствах затягиваются, а дееспособность серьезно ослабляется, развитие социальных секторов отрывается от процесса принятия политических решений и определяется спонтанными и локализованными процессами.

Эти процессы лучше всего проиллюстрировать на примере России. В ней кадры и инфраструктура в области здравоохранения и образования оставались прежними, тогда как государство прекратило финансирование. Занятость в социальном секторе стала выходом на неформальные частные доходы, которые систематически дополняли доходы от государства. Масштабная стихийная приватизация объектов и требования теневых платежей от элиты социального сектора размыли контроль государства над доступом к социальным услугам. Закрепились де-факто ограничения доступа, основанные на доходах, и, как следствие, исключение страт с низкими доходами. Частные услуги были легализованы, но в значительной степени оставались нерегулируемыми, а расходы быстро сместились из государственного сектора в частный. Как в сфере здравоохранения, так и в сфере образования значительная часть населения была лишена доступа к базовым услугам, которые формально были гарантированы государством. Хотя Казахстан все-таки сократил инфраструктуру и персонал социального сектора, а процессы «стихийной приватизации» там нелегко задокументировать, быстрое сокращение государственного финансирования и сдвиг в сторону частных расходов, а также факты, свидетельствующие об исключении из доступа к услугам (см. главу пятую), указывают на сходные закономерности.

Слабая налоговая и административная дееспособность, а также наличие масштабной неформальной экономики отрицательно сказываются на других сферах обеспечения благосостояния в информализованных государствах всеобщего благосостояния. Низкий уровень собираемости налогов на социальное страхование (часто не из-за уклонения, а из-за лишь минимального соблюдения требований, основанных на заниженной заработной плате) и низкие отчисления на капитализированные пенсионные счета уменьшают охват социальным страхованием, исключая работников даже в формальном секторе экономики или предоставляя им возможность получать лишь минимальные пособия по уровню бедности. Социальная помощь бедным и безработным, имеющим на нее право, предписывается законом,