Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Существовали также системы национального здравоохранения, которые разрабатывались и управлялись министерствами здравоохранения, а финансировались из государственного бюджета и бюджетов предприятий. Доступ к базовому медицинскому обслуживанию являлся практически всеобщим. В то же время медицинские услуги были откровенно стратифицированы. В Советском Союзе, например, система здравоохранения была юридически разделена на шесть отдельных подсистем: ведомственную, элитную, столичную, промышленную, провинциальную и сельскую. Каждая подсистема обслуживала различные группы населения на разных уровнях финансирования и стандартов оказания медицинской помощи, при этом менее 0,5 % населения имело доступ к элитной системе, а около половины населения обслуживалось на качественно самом низком уровне – на уровне сельских районов [Davis 1988]. Эта система была весьма эффективна в управлении различными формами общественного здравоохранения – в целях контроля за распространением инфекционных заболеваний, медицинского обследования и вакцинации. Она оказала заметное положительное влияние на состояние здоровья населения как в Советском Союзе, так и в Восточной Европе, способствуя временному приближению взрослой и младенческой смертности к нормам, принятым в промышленно развитых странах в 1970-х годах. В Польше и Венгрии, например, младенческая смертность в период с 1965 по 1985 год снизилась более чем на 50 % по мере расширения системы общественного здравоохранения [Haggard, Kaufman 2006, chap. 4: 38]. Но она не могла модернизироваться, чтобы обеспечивать более сложное лечение, необходимое для решения серьезных проблем со здоровьем, таких как рак и болезни сердца[33]. Показатели здоровья ухудшились в 1980-е годы, что привело к суждениям о том, что эта система устарела и стала неэффективной. Кроме того, в сравнительных международных показателях она имела недостатки, обусловленные высоким уровнем госпитализаций и высоким соотношением числа врачей и пациентов, все это при низком уровне медицинских технологий и в целом слабых медицинских учреждениях.

Коммунистические государства социального обеспечения предоставляли обширные потребительские субсидии и социальные льготы. Основную категорию расходов на социальные нужды составляли субсидии на продукты питания и жилье. Спрос на субсидируемые товары был очень высок, а их нехватка носила эндемический характер, однако субсидии помогали сделать доступ к основным продуктам питания и жилью практически всеобщим. Жилье по номинальной стоимости и гарантированные жилищные права стали рассматриваться в качестве обязательной нормы, особенно в городских районах Советского Союза. Государства также предоставляли множество дополнительных социальных привилегий, как монетарных, так и в натуральной форме: специальных надбавок, премий, освобождений от оплаты жилья, коммунальных услуг и транспорта, в том числе государственным служащим, ветеранам, учителям, работающим в сельских районах, лицам, работающим в суровых климатических условиях, и другим категориям населения. Социальные льготы использовались государством для поощрения лояльности, особенно в военное время. В 1950-е и 1960-е годы привилегии стали инструментом дифференциации оплаты труда в условиях подавленной дифференциации заработной платы [Овчарова 2005, гл. 4]. За последующие десятилетия они разрослись в массивный и запутанный набор прав, который станет истинным бедствием для рационализаторов-реформаторов.

Социальное обеспечение и социальная поддержка

В начале переходного периода коммунистические государства имели полностью сформировавшиеся, зрелые системы социального обеспечения и несли огромные финансовые обязательства перед своим населением. К ним относились пенсии и пособия по болезни, инвалидности и по случаю потери кормильца, которые получало большинство трудящихся и членов их семей и которые финансировались из государственных бюджетов, частично за счет налогов с предприятий, как правило, без прямых взносов трудящихся[34]. С учетом очень высоких показателей участия в трудовой деятельности как мужчин, так и женщин, социальное страхование и пенсионное обеспечение были практически всеобщими для тех, кто выходил на пенсию в конце коммунистического периода. Например, в начале 1990-х годов почти 25 % населения России получали пенсионные выплаты, что значительно превышало 15–19 % в государствах всеобщего благосостояния стран Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) [OECD 2001: 118][35]. В то же время уровень выплат был относительно низким, что оставляло мало возможностей для их сокращения без серьезного ущерба для благосостояния.

Значительная часть мер защиты была направлена на женщин. В то время как большинство систем социального обеспечения изначально были структурированы в расчете на семьи с мужчинами-кормильцами, в коммунистических государствах рано возникли системы для двух кормильцев, предусматривавшие предоставление средств для содействия семьям[36]. Политика защиты социализировала часть издержек, связанных с выполнением семейных обязанностей, за счет предоставления увеличенных декретных отпусков, субсидирования ухода за детьми и т. д., особенно в Восточной Европе, где семейные пособия обеспечивали практически всеобщую и существенную надбавку к заработной плате [Milanovic 1998: 21][37]. Женщины зависели от этих мер защиты в плане доступа к занятости и заработку. Эти меры носили четко выраженный пронаталистический характер и в первую очередь защищали беременных женщин и женщин с очень маленькими детьми. Они также приводили к двоякому результату, так как делали женщин менее привлекательными в качестве наемных работников и способствовали вертикальной сегрегации рабочей силы и неравенству в оплате труда по половому признаку [McAuley 1981]. Коммунистические государства всеобщего благосостояния ранжировались достаточно высоко с точки зрения удовлетворения потребностей женщин, хотя и перенаправляли в итоге женщин как рабочую силу в низкооплачиваемый сектор государственных услуг. Кроме того, недостаточное развитие сектора услуг привело к тому, что двоякая роль женщин как работников и домохозяек стала тяжелым двойным бременем, а отсутствие гарантии доходов (это обсуждается ниже) привело к тому, что значительное число домохозяйств с одним работником и домохозяйств, возглавляемых женщинами, оказались в нищете[38].

Коммунистические государства всеобщего благосостояния были наименее развиты в сфере оказания социальной помощи или обеспечения общественной безопасности. Хотя они оказывали помощь определенным группам нетрудоспособных нуждающихся (то есть сиротам и инвалидам), а семейные пособия служили защитой от детской бедности, особенно в Восточной Европе, однако не существовало ни гражданских прав, ни прав человека на средства к существованию. Нужда или бедность вследствие низких доходов сами по себе не давали права на получение помощи, а социальные трансферты для бедных были остаточными, фрагментарными и дискреционными. По различным оценкам, в 1980-х годах уровень бедности до переходного периода составлял от 2 до 11 % в России, от 5 до 15 % в Казахстане, 6 % в Польше и 1 % в Венгрии[39]. За исключением Венгрии, в начале переходного периода компенсация по безработице также отсутствовала или практически не работала. В целом доступ к доходам и трансфертным пособиям был привязан к занятости, что являлось следствием бюрократического принуждения к работе.

Несмотря на то что он не является стандартным элементом классификаций государства всеобщего благосостояния, региональный аспект распределения благосостояния играет в данном исследовании важную роль, особенно для Российской Федерации, и его также следует учитывать. Важнейшее из имеющихся исследований, принадлежащее Донне Бахри, охватывает Советский